辅警是警务辅助人员的简称，是为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员，分为文职辅警和警务辅警，在当前公安工作中，辅警人员已经成为公安队伍不可或缺的一部分，在执法辅助、巡逻防控、秩序维护、窗口服务、行政办公等岗位发挥了重要作用，对于维护社会治安秩序、消解警力不足困境具有重要意义。2018年11月公安部修改发布的《公安机关办理行政案件程序规定》（下文简称《程序规定》）专门规定了辅警人员在民警带领下可以从事接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，这是法律规范关于辅警参与治安行政执法职责权限的明确规定，因此辅警人员参与治安治安行政执法有了正式身份和法律依据。《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》都规定了回避制度。根据现有法律规范，治安行政执法过程中，适用回避的对象包括公安机关负责人、人民警察、翻译人员和鉴定人员。笔者认为，辅警人员也应该纳入适用回避的范围。
一、辅警是具有主体资格的公安机关工作人员。
辅警人员是法定的治安行政执法参与主体，在治安行政执法过程中具有主体资格，在性质上属于公安机关工作人员。辅警人员是具有主体资格的公安机关工作人员，并不是说辅警具有独立的执法资格。只有经过法定程序正式录用且取得执法资格的国家公职人员才具有独立执法资格。《程序规定》对辅警协助执法的权限予以了明确规定，这是辅警主体独立的标志与体现。在法律规范中，辅警被要求在民警的带领下协助执法，表明在辅警权限方面有别于民警，但并不能否定辅警的主体资格，这是对所谓“协助”执法的具体要求。主体的独立性不在于其权限的大小，而在于有法定的职责权限并独立承担相应的责任。《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第九条和第十一条列举了辅警的职责和义务，第三十六条规定了辅警违反该规定需要承担相应责任。
二、辅警人员适用回避的必要性
（一）辅警人员广泛参与治安行政执法工作是适用回避的实践基础。
辅警在公安执法活动中发挥着越来越重要的作用，《程序规定》对辅警协助执法办案的权限做了专门的规范，治安案件调查取证和实施强制措施严格限定由人民警察执行，但是治安调查和行政强制之外的执法活动都有辅警人员的参与与协助，施行“一个民警+辅警”模式，即辅警可以由一名人民警察带领下协助执行接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作任务，相对翻译人员和鉴定人员，参与治安行政执法的范围还是非常广泛的。翻译人员和鉴定人员都已经属于回避人员的范畴，辅警更应该纳入回避范围。这里“广泛”，既包含辅警在参与人数上较多，也包括参与较多的治安行政执法环节，几乎包括了明确规定属于民警权限以外的所有工作内容。
（二）辅警人员纳入回避范围是实现执法公正的应有之义。
根据习近平法治思想，公平正义是公安执法工作的生命线，公安执法要努力让人民群众在每一件执法活动、每一起案件办理中都能感受到公平正义。法律谚语曰：正义不仅要实现，而且要以人们能看得见的方式实现。我国早在春秋战国时期已出现了有关回避的规定，现代法治国家普遍建立回避制度。回避是传统自然公正原则基本内容，指与案件有利害关系的人员不参与案件办理活动，是保证执法公正的重要制度和措施。辅警人员是法定的治安行政执法参与主体，当辅警人员与所参与的治安案件有利害关系或其他关系，可能影响案件公正处理时，应该退出该案件的办理工作。将辅警人员纳入回避范围有利于治安案件办理公平公正之目标实现，是行政执法公正原则的应有之意。
（三）辅警人员纳入回避范围是规范辅警管理的内在要求。
在很多基层公安机关，特别是一线部门，辅警人数已经超越民警数量，辅警已成为公安队伍中不可或缺的重要组成部分。2016年11月国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，全国很多地方也先后出台了“辅警管理条例”的地方性法规或规章，从政策和法律层面对辅警人员在岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了辅警管理具体措施和要求，为规范辅警管理提供了依据和保障。但是现实中辅警对治安工作的广泛参与，辅警人员本身素质的参差不齐，部分辅警违法违纪、滥用职权、利用职务之便谋取私利行为也时有发生。在全面依法治国背景下，亟需加强辅警队伍管理的规范化、正规化。规范辅警管理的关键是严格管理和制度化管理，因此将辅警人员纳入回避范围是从制度层面对辅警人员的严格管理、规范管理。
三、辅警人员适用回避的可行性分析
（一）辅警人员适用回避合乎现行法律规范
《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》是治安行政执法的主要法律依据。《治安管理处罚法》对公安机关负责人和人民警察的回避做了明确规定，《程序规定》对公安机关负责人、人民警察、翻译人员和鉴定人员的回避做了具体规范，都没有涉及到辅警人员。《行政处罚法》第四十三条规定“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避”，将回避的对象界定为“执法人员”，根据现行《程序规定》明确规定了辅警人员协助执法的权限，“辅警人员”理应属于《行政处罚法》意义上“执法人员”范畴，所以根据现行法律规范体系，“辅警人员”也应该适用回避。
（二）建议从立法层面明确辅警人员适用回避
治安案件办理属于行政执法工作，根据行政法治的要求，建议从法律、行政法规或公安部规章层面对治安行政执法中辅警人员适用回避问题作出明确规定。《程序规定》第四章“回避”中，在回避适用对象上增加“辅警”。具体语言表述上，在列举回避对象时增加“辅警”，比如第十七条“公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的……”，修改为“公安机关负责人、办案人民警察、警务辅助人员有下列情形之一的……”，下文条文亦是如此。法律、行政法规或公安部规章适用于全国范围，且具有更高的法律效力，能够更好的规范治安行政执法工作。
结语
长期以来，辅警协助公安机关为维护社会治安作出了积极贡献，辅警已经成为公安力量的重要组成部分。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中提到要规范警务辅助人员管理。在治安行政执法中，将辅警人员纳入回避范畴，对于规范辅警管理、维护执法公正、增强辅警主体责任感等都具有重要意义。
